本文摘要：2018年3月17日上午，全国人民代表大会投票表决通过了国务院机构改革方案，其中最亮眼的之一当科重新组建生态环境部。

2018年3月17日上午，全国人民代表大会投票表决通过了国务院机构改革方案，其中最亮眼的之一当科重新组建生态环境部。生态环境部的新职能还包括统合原环境保护部的职责和国家发展和改革委员会的应付气候变化和排放量职责。

这次机构改革是生态文明建设体制改革的一个最重要内容，遵循了优化协同高效的机构改革原则，反映了按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律进行改革的理念。生态环境管理与应付气候变化本身密不可分。

将两者统一管理也是很多国家的通行作法。将两者划入一个部门综合管理不利于强化气候与环境的协同管理。2015 年修改的《大气污染防治法》事实上早已明确提出，要对传统污染物和温室气体实行协同掌控的拒绝。

国际经验指出，将两者职能展开统合和统一监管不利于增进管理效率、节省继续执行成本和管理成本。气候与环保职能统合有助减少部门之间的协商成本，提升行政效率；两者虽然掌控的内容不一样，但是针对的对象基本是完全一致的，统一管理体系不利于减少企业的守法成本；另外，中国的温室气体和污染物废气主要源自不合理的产业和能源结构，两者协同管理也不利于向产业结构和能源结构调整获释完全一致的信号，让监管对象同时考虑到管理技术，不利于减少管理成本，提升管理效果。机构改革某种程度是部门人员和部门的重新组合，以及机构规模的不断扩大，更加最重要的是对职能展开统合，充分发挥 1+12的效果。国内外对于生态环境部重新组建的期望，某种程度是看见一个大部的经常出现，更加期望看见一个职能协商、运转高效、监管有力的强部，需要通过统合，游刃有余地同时应付国内不利的环境问题和严峻的全球环境问题，沦为生态文明的推动者、确保者，人类命运共同体的建设者。

为此，接下来生态环境部正式成立后的一项最重要愿景就是要对原本气候管理和环境治理的管理展开一系列的统合。一、专责两个目标，构建协同掌控、协同效益。

温室气体排放量对于大气污染管理具备明显的协同效应，例如增加化石能源消耗，推展能源洗手利用，优化产业结构等。温室气体排放量措施同时还有助减少大气污染物排放。然而，大气污染管理与温室气体排放量并非从不冲突。例如，副产物脱硝等普遍运用的大气污染物末端管理手段有可能造成更加多能源消耗和温室气体废气，污水处理治污有可能反为温室气体排放量带给更大压力。

此前，气候变化和环境保护主管部门分别制订了温室气体和大气污染排放量目标，对两项目标的相互影响考虑到较较少。未来机制调整后，环境气候主管部门有适当专责考虑到温室气体和大气污染物排放量的目标设计与排放量路径规划，保证两项目标的实行需要相互促进而非互相排挤。

二、优化管理制度，充分发挥污水处理许可证的基础性制度的起到。目前温室气体控排与大气污染物排放量目标的管理机制设计思路有所差异。温室气体控排主要采行自上而下的方式，即由国家主管部门制订省级行政区划的温室气体控排目标，再行由地方将排放量目标分解成至辖区内各废气单位。

这一总量掌控的管理方式直观，更容易管理和考核，但国家层面对于每个废气主体（企业）的实际废气情况和涉及数据掌控严重不足，使主管部门制订科学、公平、不切实际的控排目标面对较小挑战。环保部门则将实行污染物废气综合许可制度作为掌控大气污染物排放的最重要手段，废气综合许可制度是指主管部门通过颁发企业污水处理许可证，规定了污水处理单位各项污染物（现阶段主要是大气和水污染物）的废气限额，将污染物控排责任实施到每个明确废气主体。

这一自下而上 的管理方式使主管部门以求掌控各废气主体和地区的实际废气情况，有助提升目标制订的科学性，但同时也明显减少了主管部门的工作量。如何将上述两种管理思路取长补短，优化排放物减控分列管理机制，在增加企业排放量开销和政府管理成本的同时保证排放量效果，是未来环境气候管理部门必须考虑到的问题。

三、融合交易制度，充分发挥市场机制在资源优化提炼中的起到。目前我国分别设有针对温室气体控排和污染物排放量的两套市场机制。

在温室气体控排方面，气候变化主管部门先后在 7 省市积极开展了碳排放权交易试点，并于 2017 年底启动了全国范围的碳排放权交易市场。在污染物控排方面，环保主管部门正在各地广泛开展排污权交易试点。

上述两项交易机制的设计想法皆是通过市场手段协助废气主体减少废气还款成本。而实际操作中，两项交易机制的参予主体不存在较小重合（皆为高耗能低废气行业）。

为构建相近目标（排放物掌控）设计两套独立国家的交易机制实无适当，且不会减少企业交易和主管部门管理负担。机制改革后，环境气候主管部门可考虑到对两项市场机制展开统合甚至合二为一，以减少企业交易成本，提升其参予交易的积极性，使市场交易机制为服务企业排放量充分发挥更大起到。四、统合监管资源，建设一支强有力的综合执法力量。

目前气候变化主管部门和环境保护主管部门分别制订了温室气体控排和大气污染物预防的考核标准，并派出各自执法人员团队对废气目标实施情况展开考核。根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的要求》，一个部门另设多支执法人员队伍的，应以统合为一支队伍。推展统合同一领域或相似领域执法人员队伍，实施综合设置的拒绝，原先的温室气体控排、大气污染物预防执法人员团队合二为一不应是大势所趋。大气污染物和温室气体控排考核皆具备较强的专业性，强化统合后综合执法团队遵守目标考核职责的能力建设，提升队伍执法人员能力也是未来气候环境管理部门必须已完成的最重要任务。

通过一系列的目标、制度、机制和资源整合，以输掉污染防治攻坚战为近期目标展开综合治理，以生态和气候的人与自然发展为远期目标，推展管理体系的绿色转型，坚信生态环境部将为中国和世界的环境与气候事业打开一个新篇章。

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